大自然的“美丽保障工程”为啥要交给国家林业和草原局？
国务院机构改革方案明确，自然保护区、风景名胜区、地质公园、国家公园及占国土面积超过40%的草原将由国家林业和草原局管理。
今天起，“生态话题”就分两期跟大家掰扯掰扯国家林业和草原局对各类自然保护地的管理职能。一方面，唠唠我国自然保护地的管理现状和此次职能整合的顶层深意，另一方面，全景展示国家林业和草原局的“美丽事业”新版图。敬请关注。
世界各国都十分重视自然保护地体系的建设。1872年，美国建立第一个国家公园——黄石国家公园。从1872年至今，自然保护地的建设从美国一个国家发展到世界上200多个国家和地区，从发达国家逐渐推广到发展中国家，从单一的“国家公园”概念发展到“自然保护地体系”。
我国自然保护地建设管理现状
我国幅员辽阔、山河壮丽、景观和生态系统类型多样，孕育着丰富的生物资源，是世界上生物多样性最丰富的主要国家之一。为保护这些珍贵生态环境和自然资源，我国于1956年建立了第一个自然保护区——广东鼎湖山国家级自然保护区。
鼎湖山自然保护区
此后，在各类自然保护区逐步扩大的基础上，我国相继建立了风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、海洋公园、矿山公园、水利风景区、水产种质资源保护区、国家公园、沙漠公园、石漠公园 、天然林保护区、沙化土地封禁区、自然生态类旅游景区等十几种不同类型的自然保护地。
至2014年，各类自然保护地的总数达8100多处，其中，国家级的自然保护地达2900余处。总面积约占陆地国土面积的18%，已超过世界13%的平均水平，对保护我国珍贵的生物多样性资源及重要生态系统、自然景观和自然遗迹发挥着重要的作用。
目前，我国各类自然保护地是按生态要素建立的，分属环保、林业、农业、国土、住建、水利、海洋、科学院等多个部门和单位管理。自然保护地审批部门不同，管理依据也不尽相同。
自然保护地管理依据：
被吐槽已久的自然保护地管理困局
可以看出，我国的保护地因不同的生态要素、不同的部门、不同的保护地，采取不同的措施，因此不论是在建设上还是在管理上，都人为地割裂了生态系统的完整性。
于是，就有了“两会”期间流行的青蛙的故事：“青蛙在水里游就归渔业管，跳到岸上就归林业或者国土部门管，被人抓了呢，就归工商管”。
不同部门在同一区域建立多个不同类型的自然保护地，使我国不同类型自然保护地之间在空间上交叉重叠现象较为严重。景观价值和生态价值越高的区域，重复建立的保护地类型与数量也越多。
比如湖南张家界就有好几块牌子，既是国家森林公园，又是国家重点风景名胜区，既是世界自然遗产，又是世界地质公园，分属不同的部门管理。
交叉重叠引起了管理权属争议，造成机构重叠、重复建设、重复投资，增加了管理成本，浪费了行政资源。
“多套人马多套牌子”导致不同管理机构各自为政，管理分割、协调无力、重复执法、合作低效，严重影响了管理效率和保护成效。
而“一套人马多块牌子”又导致管理机构在具体管理过程中无所适从，自由裁量权大，在处理保护与开发的关系时，制约机制易失灵，更多倾向于追求经济利益。
在自然保护地建立和管理方面，有利益、出成效的事情，大家竞先争夺，对于责任大、风险高的事情，互相推诿。
各部门热衷于保护地的批建，跑马圈地，过于强调部门行政管理权限的划分，而对于应当承担的责任则缺乏清晰的界定，权利和责任脱节，造成了一些保护地批而不建、建而不管、管而不力的现象严重，对破坏自然生态环境的行为和责任人难以追究惩处，降低了执法的权威性和管护的有效性。
过于强调开发利用和商业收入，忽视了自然生态保护和公共服务功能。
实施了严格的保护措施，忽视了当代社区居民的生态补偿。
自然保护地具体管理和人事任免由地方负责，当保护与开发产生矛盾时，保护往往让位于开发。
社会经济的快速发展和城市化进程加快，给自然保护地所带来的外部压力也越来越大。
可喜的是，这个春天，国家机构改革方案提出，由新组建的国家林业和草原局管理国家公园等各类自然保护地等。“九龙治水”的时代即将终结，过去诟病的这些弊病，期待会有所改善吧！
自然保护地的首要功能是保护生态环境。所以，简单地说，今后，自然世界的美丽保障工程将由国家林业和草原局负责。
国家为啥要把如此重任交给国家林业和草原局？请看下面这组数据：
至2014年，各类自然保护地总面积约占陆地国土面积的18%。
各类自然保护地中，起步最早、数量最多、面积最大的自然保护区，保护了我国80%的陆地生态系统类型、85%的野生动植物种群，同时也保护了最美丽的自然遗迹和自然景观。
至2017年，林业系统已建立各种类型、不同级别的自然保护区2249处，总面积1.3亿公顷，占国土面积的13.1%，国家级自然保护区总数达375处。
也就是说，全国各类自然保护地总共占国土面积的18%，而林业系统管理的自然保护区就占了13.1%，还不包括天然林保护区、沙漠公园、湿地公园等其他的保护地类型。所以，党和国家把“美丽事业”交给林业和草原局管理也不算突然。
（注：文章关于保护地困局的观点整理自2014年10月20日，环境保护部自然生态保护司副司长柏成寿的报告《中国保护地的问题及国家公园体制的思考》）
下一期，本公众号将全景展示国家林业和草原局的美丽事业新版图。敬请期待。
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